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am 10. Februar 2016

Raumordnungsbericht 2011-2014: Entscheidung für Generationen

GRÜNE Salzburg - Der Raumordnungsbericht des Landes Salzburgs, der alle fünf Jahr erscheint, ermöglicht einen detaillierten Blick auf die komplexen Inhalte der Raumordnung und liefert wertvolle Grundlagen für faktenbasierte Entscheidungen.

er Salzburger Raumordnungsbericht (ROB) erscheint alle fünf Jahre und informiert über den Stand der Raumplanung, die wesentlichen Entwicklungen, Trends und künftigen Herausforderungen für das Land Salzburg. Der vorliegende Bericht umfasst die Periode 2011 bis 2014 und stellt damit auch eine höchst aktuelle Arbeitsunterlage für die Raumordnung der Gemeinden dar. Er ermöglicht einen detaillierten Blick auf die komplexen Inhalte der Raumordnung und liefert wertvolle Grundlagen für faktenbasierte Entscheidungen.

Das Land Salzburg verfügt, obwohl es ein relativ kleines Bundesland ist, über eine hohe natur- und kulturräumliche Vielfalt. In den vergangenen Jahrzehnten wurde Salzburg von einer sehr dynamischen wirtschaftlichen Entwicklung erfasst, die sich im heute bestehenden Siedlungs- und Landschaftsbild manifestiert. Dabei ist die Siedlungstätigkeit im Land Salzburg auf einen kleinen Dauersiedlungsraum, der nur rund 20 Prozent der Landesfläche umfasst, beschränkt. Im Vergleich dazu verfügt beispielsweise das Land Oberösterreich über einen Dauersiedlungsraum von rund 55 Prozent der Landesfläche.

„Die Siedlungstätigkeit im Land Salzburg ist auf einen kleinen Dauersiedlungsraum, der nur rund 20 Prozent der Landesfläche umfasst, beschränkt.“
Raumordnungsbericht 2011-2014

Landeshauptmann-Stellvertreterin Astrid Rössler verwies hin einem Informationsgespräch am 10. Februar 2016 auf die Bedeutung der Raumordnung für alle Lebensbereiche des Landes: "Der Bericht zeigt die Stärken und Schwächen in der Raumplanung der vergangenen Jahre auf und untermauert den dringenden Handlungsbedarf bei der Baulandmobilisierung und gegen weitere Zersiedelung. Nur in gemeinsamer Planungsverantwortung von Land, Regionalverbänden und Gemeinden kann zukunftsfähige Entwicklung für alle Teile unseres Landes gelingen. Dabei geht es nicht nur um die Frage, wo Bauland möglich ist oder nicht, sondern um die damit verbundene Verkehrsentwicklung, wirtschaftliche und touristische Entwicklung, soziale und naturräumliche Auswirkungen. Salzburgs Dauersiedlungsraum ist nicht groß – und er ist nicht vermehrbar. Das bedeutet, wir treffen in der Raumordnung Entscheidungen für Generationen."

Der aktuelle Raumordnungsbericht umfasst 460 Seiten mit detailliert aufbereitetem Datenmaterial, zahlreichen Karten und Tabellen, und behandelt in neun Kapiteln insbesondere die Themenbereiche:

  • Trends der Raum- und Umweltentwicklung: Bevölkerungsentwicklung, Haushalts-, Wohnungs- und Wohngebäudeentwicklung, Wirtschaftsentwicklung (Tourismus, Land- und Forstwirtschaft, Arbeitsmarkt, Versorgungsinfrastruktur), Flächeninanspruchnahme / Bodenverbrauch / Zersiedelung;
  • Kernindikatoren zur Raumentwicklung;
  • Stand der Raumplanung.

Die Hauptergebnisse zur Bevölkerungsentwicklung, Haushalts-, Wohnungs- und Gebäudeentwicklung, Wirtschaftsentwicklung sowie zur Flächeninanspruchnahme werden im Folgenden zusammengefasst.

Thema 1: Bevölkerungsentwicklung

Die Salzburger Bevölkerung wächst in jüngster Zeit langsamer. Das Wachstum findet vor allem im Zentralraum und in den Städten statt. Aus den peripheren Gemeinden wandert die Bevölkerung in zentralere Gemeinden. In den vergangenen fünf Jahren hat Salzburgs Bevölkerung um rund 2,25 Prozent zugenommen, insgesamt leben heute 538.575 Personen (1.1.2015) im Bundesland.

Regionale Unterschiede und Rückgänge

Betrachtet man die Bevölkerungsentwicklung auf der regionalen Ebene, so zeigt sich hier ein differenzierteres Bild. Während der Zentralraum (Salzburg Stadt, Flachgau und Tennengau) eine klare Zunahme aufweist (knapp drei Prozent), zeigen der Pongau sowie der Pinzgau geringere Zuwächse (1 Prozent und 1,6 Prozent). Der Lungau verliert in den vergangenen fünf Jahren an Bevölkerung und zwar -2,2 Prozent.

Insgesamt kommt es in rund 35 Gemeinden zu Bevölkerungsrückgängen bzw. -stagnation (2010 – 2015). Die Raumplanung kann mit ihren Instrumenten wichtige Rahmenbedingungen für die künftige Entwicklung der Gemeinde/Region schaffen. Die Flächenwidmung (Baulandausweisung) kann Anreize schaffen, ist aber bei Weitem nicht der wichtigste Faktor einer Bevölkerungsentwicklung. Vor allem in Gemeinden, in denen es über längere Zeiträume zu Bevölkerungsrückgängen kommt – insbesondere im alpinen Raum - kann nur mit gebündelten Maßnahmen entgegengewirkt werden: Jobchancen, Mobilität und Lebensqualität sind die Schlüssel für zukunftsfähige Gemeinden. Eine besondere Rolle kommt dabei jungen Frauen zu.

In Salzburg sind zwei Trends zu erkennen: zum einen ein großräumiger Trend, wo die Bevölkerung in den Zentralraum und in die Städte zieht und zum anderen ein kleinräumiger Trend, wo die Bevölkerung aus der Peripherie in zentralere Gemeinden abwandert.

Auf regionaler Ebene sollten dazu einerseits für den "wachsenden" Zentralraum, andererseits für die ländlichen Regionen verbindliche Konzepte "maßgeschneidert" werden, die jeder Region eine Zukunftsperspektive eröffnen. Die Eindämmung des Boden/Flächenverbrauchs, die Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die (öffentliche) Verkehrsstruktur, die Vermeidung weiterer Zersiedelung sowie die Stärkung der Ortszentren und Siedlungsschwerpunkte sind dabei die grundlegenden Parameter, die auch aus rein wirtschaftlichen Überlegungen bzw. Notwendigkeiten erforderlich sind.

Thema 2: Haushalts-, Wohnungs- und Wohngebäudeentwicklung

Im Zeitraum 2011 bis 2014 überboten die Wohnungszuwächse jene der Bevölkerung um das Dreifache. Vereinfacht gesagt bedeutet dies, dass immer mehr Wohnungen (Häuser) für (relativ) wenige Einwohnerinnen und Einwohner gebaut werden. An 60.000 Wohnadressen ist kein Hauptwohnsitz gemeldet.

Ein wesentliches Thema des Raumordnungsberichtes ist die Haushalts-, Wohnungs- und Wohngebäudeentwicklung. Wohnen ist ein elementares Grundbedürfnis jedes Menschen und sollte für alle Bevölkerungsgruppen in erschwinglicher Form möglich sein. Die Raumplanung hat die Aufgabe, mit ihrem Instrumentarium die dafür notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen. Dabei ist zu beachten, dass neben dem tatsächlichen Preis (Grundstück, Wohnung) auch der jeweilige Standort indirekt für die Wohnungskosten (laufende Kosten) eine wichtige Rolle spielt. Wohnstandorte in peripherer Lage führen überwiegend zu einer starken Autoabhängigkeit (Stichwort "Zweit- und Drittauto"). Obwohl solche Standorte in der Regel zwar günstigere Baulandpreise aufweisen, können diese über einen längeren Zeitraum sehr zeit- und kostenintensiv werden.

Ressourcenverbrauch

Neben dem Problem des "teuren Wohnens" ist auch der Ressourcenverbrauch (Boden und Rohstoffe für den Wohnungsbau) zunehmend drängender. Die Wohnraumnachfrage – gemessen an den Privathaushalten, Wohnungen und Gebäuden mit Wohnungen – entkoppelt sich zunehmend von der Bevölkerungsentwicklung. So überboten im Zeitraum 2011 – 2014 die Wohnungszuwächse jene der Bevölkerung um das Dreifache. Vereinfacht gesagt bedeutet dies, dass immer mehr Wohnungen (Häuser) für (relativ) weniger Einwohner gebaut werden.

Haushaltsgrößen: landesweit 35 Prozent Singlehaushalte

Insgesamt belief sich der Bestand an Wohnungen im Jahr 2011 auf 282.847 Wohnungen (bei einer Einwohnerzahl von 527.886). Im Zeitraum 1971 – 2011 stieg die Einwohnerzahl im Land Salzburg um rund 30 Prozent, die Zahl der Wohnungen erhöhte sich jedoch um 118 Prozent.

Parallel dazu ist in diesem Zeitraum die Anzahl der Single-Haushalte stark gestiegen und insgesamt die durchschnittliche Haushaltsgröße von 3,1 auf 2,3 Personen je Haushalt gesunken. Damit einher geht einerseits eine flächenmäßige "Unternutzung" von Wohnungen, ebenso die Zunahme der Nutzungen als Zweitwohnung. Auch die Anzahl der leerstehenden Wohnungen dürfte in diesem Zeitraum deutlich zugenommen haben.

Der Anteil an Einpersonenhaushalten liegt im Land Salzburg inzwischen bei 35 Prozent, in der Stadt Salzburg ist jeder zweite Haushalt ein Singlehaushalt (47,2 Prozent).

60.000 Wohnungen ohne Hauptwohnsitz

Die höchsten Anteile an Wohnungen ohne Hauptwohnsitzmeldung zeigen erwartungsgemäß stark touristisch geprägte Gemeinden im Innergebirg. Gemeinden wie Tweng, Wald, Krimml, Saalbach-Hinterglemm oder Maria Alm haben dabei Quoten über der 50-Prozent-Marke. Aber auch einwohnerstärkere Gemeinden (z.B. Salzburg, Hallein, St. Johann, Saalfelden) besitzen eine größere Anzahl an Nicht-Hauptwohnsitzwohnungen.

Zweitwohnungs- und Leerstandskataster

Um hier auf genaue und aktuelle Datengrundlagen zurückgreifen zu können, sollte dringend ein Zweitwohnungs- und Leerstandskataster eingeführt werden. Übergeordnetes Ziel ist nicht nur die Mobilisierung von bereits gewidmetem Bauland, sondern auch die widmungskonforme Nutzung bereits bestehender Wohnbauten. In diesem Zusammenhang werden eine "Infrastrukturabgabe" auf bereits längere Zeit unbebautes Bauland sowie eine "Leerstandsabgabe" diskutiert.

Thema 3: Wirtschaftsentwicklung

Der Zentralraum (Salzburg und Umgebung) weist beim Bruttoregionalprodukt (BRP) je Einwohner einen österreichweiten Spitzenwert auf (Drei-Jahres-Mittelwert, siehe Karte 28). Zwischen 2003 und 2013 konnte das Land Salzburg ein BRP-Wachstum von 46,8 Prozent verzeichnen, wobei der nördliche Landesteil 72,2 Prozent Anteil am gesamten Salzburger BRP hat (2012). Auch bei der Bruttowertschöpfung je erwerbstätiger Person nimmt Salzburg nach Wien und Vorarlberg den dritten Rang im Bundesländervergleich ein (64.000 Euro/Person).

Seit Sommer 2011 lässt die gesamtwirtschaftliche Dynamik in Österreich und auch in Salzburg jedoch nach, eine leichte Erholung ist in jüngster Zeit zu spüren.

Der gesamtwirtschaftliche Strukturwandel (Tertiärisierung) ist auch in den vergangenen Jahren zu erkennen: Zunahme beim Dienstleistungssektor, Abnahme im produzierenden Bereich (Wertschöpfungsanteile). Besonders auffallend ist Salzburgs Betriebsgrößenstruktur: 85 Prozent aller Beschäftigten – das entspricht mehr als 200.000 Personen - arbeiten in Kleinunternehmen, ein Drittel davon sind in Kleinstbetrieben (bis neun Beschäftigte). Im Pongau, Lungau und Pinzgau sind sowohl der Anteil der KMU (im Durchschnitt 93 Prozent) als auch der Anteil der Kleinstbetriebe (42 Prozent) noch deutlich höher als der Landesschnitt.

Arbeitsplätze

Bei der Veränderung der Arbeitsplätze (Tabelle 23) sowie der Arbeitsplatzdichte (Karte 29 und Karte 88) im Zeitraum 2001 – 2011 zeigt sich, dass vor allem im Bezirk Salzburg-Umgebung ein großes Wachstum erfolgte. Neben der Stadt Salzburg und den zentralen Orten können vor allem Tourismusgemeinden eine hohe Arbeitsplatzdichte verzeichnen.

Tourismus

Die Tourismussparte hat sich in den vergangenen Jahren insgesamt positiv entwickelt. Im Zeitraum 2010 – 2014 konnte die Zahl der Nächtigungen um 6,0 Prozent gesteigert werden (zum Vergleichszeitraum 2005 – 2009). Die Bruttowertschöpfung hat einen Anteil von 9,3 Prozent an der gesamten Wirtschaftsleistung des Landes. Aktuell erfolgen 55,4 Prozent der Nächtigungen in der Wintersaison, 44,6 Prozent entfallen auf das Sommerhalbjahr.

Thema 4: Flächenverbrauch / Siedlung und Bebauung

Basierend auf den Ergebnissen zu den Themen Boden/Flächenverbrauch (Verlust landwirtschaftlicher Flächen mit teilweise sehr hochwertigen Böden, Biodiversitätsverlust etc.) sind im Bundesland Salzburg Maßnahmen zu forcieren, die das Ziel haben, den enormen Flächenverbrauch zu reduzieren. Damit soll gewährleistet werden, dass auch nachfolgende Generationen noch die Möglichkeit haben, ihren Lebensraum zu gestalten.

Infrastrukturkosten

Die Kosten für die Herstellung und die Erhaltung der technischen und sozialen Infrastruktur sind stark von der jeweiligen Siedlungsstruktur abhängig. Mit zunehmender Weitläufigkeit/Zersiedelung und höherem Flächenbedarf pro Wohneinheit erhöhen sich die Infrastrukturkosten. Da der finanzielle Spielraum für die Gemeinden von Jahr zu Jahr geringer wird, ist eine kompakte und flächensparende Siedlungsentwicklung nicht nur aus Gründen des sparsameren Flächenverbrauchs, sondern auch wegen der damit verbundenen Infrastrukturkosten von Bedeutung.

Zersiedelung

Die sichtbare Zersiedelung – vor allem im Salzburger Zentralraum sowie in diversen Tourismusorten im Innergebirg - ist das Ergebnis der jeweiligen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Das heutige Siedlungsbild wurde stark (vor)geprägt durch die sehr exzessive Anwendung der sogenannten Einzelbewilligung (§ 19/3 ROG 1977 – Möglichkeit der Errichtung eines Wohngebäudes im Grünland), die erst mit dem ROG 1992 weitgehend gestoppt werden konnte.

Neben der beinahe landesweiten Zersiedelung (bedingt und verstärkt durch geänderte Lebensstile, Konsummuster und individuelle Mobilität) besteht die heutige Problematik in der größer werdenden Schere zwischen strukturstarken und strukturschwachen Regionen. Die Raumplanung des Landes hat die Aufgabe, ausgleichende Maßnahmen zu setzen. Wobei zu bedenken ist, dass die Raumplanung gewisse Rahmenbedingungen vorgeben kann. Wesentlich und dringend verbesserungsbedürftig ist hier eine abgestimmte Regionalentwicklung, die auf vielen Ebenen Akzente setzen kann.

Kompakte Siedlungsformen

In der zeitlichen Entwicklung wird allgemein ein Trend zu kompakteren Siedlungsformen sichtbar. Die Siedlungen sind seit dem Jahr 2009 in den Bezirken Salzburg (Stadt), Hallein, Salzburg-Umgebung und St. Johann kompakter geworden. Einzig im Bezirk Tamsweg hat der Grad der Siedlungskompaktheit abgenommen, im Bezirk Zell am See stagniert dieser Wert. Es zeigt sich, dass gerade kleinere Gebirgsgemeinden bereits ein hohes Niveau an sogenannter "Siedlungzerklüftung" erreicht haben; größere, städtisch geprägte Gemeinden (beispielsweise im Salzburger Zentralraum, im Zeller Becken oder Lungauer Becken) weisen hier messbar kompaktere Siedlungen auf.

Baulandwidmungen/Baulandreserven

Die Karte 75 (Relative Baulandentwicklung) aus dem Raumordnungsbericht belegt, dass im gesamten Bundesland Salzburg in der Berichtsperiode zahlreiche Neuwidmungen, aber nur wenige Rückwidmungen von Bauland durchgeführt wurden. Einige Gemeinden besitzen relativ große Baulandreserven, die - laut Auskunft der Gemeinden – meist nicht verfügbar sind. Um den Druck auf neue Flächen künftig zu reduzieren, sollen bereits gewidmete Baulandflächen mobilisiert werden. Die Umsetzung von entsprechenden Maßnahmen wird im Rahmen der Novelle des Raumordnungsgesetzes erfolgen.

Eine Stärkung – auch oder gerade vor allem – der ländlichen (strukturschwächeren) Gemeinden wird nur möglich sein, wenn sich die Siedlungsentwicklung und Wohnbautätigkeit auf die Siedlungsschwerpunkte konzentrieren. Es braucht eine "kritische Masse" an Einwohnern, damit das örtliche Leben und Wirtschaften in den Gemeinden funktionieren kann. Je näher die verschiedenen Einrichtungen (öffentliche, soziale, Einzelhandel etc.) zum Wohnort sind, umso leichter (häufiger und länger) sind diese dann auch vor allem für ältere Personen zu erreichen. In weiterer Folge spielt hier auch eine größtmögliche Barrierefreiheit im öffentlichen Raum sowie im unmittelbaren Wohnumfeld eine große Rolle.

Um die Zersiedelung einzudämmen, sollen folgende Maßnahmen zur Umsetzung kommen:

  • Konsequent kompakte Siedlungen mit klaren Grenzen zum Außenraum und damit Hintanhalten der Zersiedelung sowie Ausweisung von Mindestdichten und Dichterahmen unter Berücksichtigung der bestehenden Strukturen in den Bebauungsplänen.
  • Konzentration der Siedlungstätigkeit auf die Siedlungsschwerpunkte.
  • Betriebe mit großem Flächenverbrauch - zum Beispiel Handelsgroßbetriebe mit oberirdischen Parkplätzen - müssen künftig Konzepte für einen möglichst geringen Flächenverbrauch vorweisen (Umsetzung im Flächenwidmungs- und Bebauungsplan).
  • Darüber hinaus sollen weitere Maßnahmen unterstützend wirken: Flächenmanagement (Brachflächen – und Baulückenkataster, Nachverdichtungspotenziale, Flächenrecycling, Zweitwohnungsregister, Leerstandsregister – Wohnen und Wirtschaft), - Innenentwicklungspläne (ISEK, Ortskernstärkung), Althaussanierung (mit WBF), Baulandmobilisierung in zentralen Bereichen (vorrangige Baugebotsflächen, Einlösemöglichkeit der Gemeinde).

Raumplanung koordiniert die vielfältigen Nutzungsansprüche an die Fläche für Siedlungstätigkeit, Landwirtschaft, Tourismus und Freizeit, Flächen bzw. Korridore für Infrastruktureinrichtungen, Energie, Naturschutz etc. und hat dabei im öffentlichen Interesse des Allgemeinwohls zu gewichten.

Nutzungspotenziale im bestehenden Bauland

Im Jahr 2014 wurde eine Studie beauftragt, die theoretischen Nutzungspotenziale im Wohnbauland zu erheben. Als theoretisches Wohnbaupotenzial (ungenutztes Bauland) gilt eine als Wohnbauland (Flächenwidmungsklassen Wohngebiete und Mischgebiete) gewidmete, aber unverbaute bzw. nur teilweise verbaute Parzelle, die theoretisch bebaubar ist. Für das Bundesland Salzburg (ohne Bezirk Tamsweg) ergibt sich dadurch ein theoretisches Wohnbaupotenzial von insgesamt rund 870 Hektar (ca. 8,4 Prozent des gesamten Wohnbaulandes). Dabei liegt naturgemäß das größte absolute Potenzial in den größeren Städten und Gemeinden des Landes (z.B. Wals-Siezenheim 29,5 Hektar und Seekirchen 26,6 Hektar). Allein aus diesen Zahlen wird ersichtlich, dass grundsätzlich ausreichend Flächen vorhanden sind. Wichtig wären die Mobilisierung dieser Grundstücke sowie eine flächendeckende Bebauungsplanung, damit auch eine entsprechende Ausnutzung der Flächen sichergestellt werden kann. Bei Umsetzung dieser Maßnahmen wäre eine drastische Reduzierung des neuen Boden/Flächenverbrauchs möglich und die weitere Zersiedelung könnte gestoppt werden. 

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